Przekleństwo ropy – fakt czy narzędzie w wojnie o surowce?

0

Czy ropa naftowa przynosi nieszczęście narodom, które ją posiadają? W jaki sposób naturalne bogactwa wpływają na rozwój gospodarczy? Jak teorię o przekleństwie ropy oceniają naukowcy? I jak ma się ona do interesów wielkich mocarstw?

Teza o przekleństwie ropy, czy szerzej o przekleństwie surowców, jest bardzo popularna i często pojawia się w debacie publicznej. Nierzadko służy też jako uzasadnienie wielu działań politycznych podejmowanych przez na arenie międzynarodowej. Przyjrzyjmy się więc tej koncepcji dokładniej.

Hipoteza

Już od ponad 20 lat międzynarodowe instytucje finansowe (MIF), takie jak Bank Światowy czy Międzynarodowy Fundusz Walutowy, analizują zjawisko określane jako „przekleństwo ropy” (ang. oil curse) czy szerzej „przekleństwo surowcowe” (ang. resource curse). Jego teoretyczne podstawy opracowali amerykańscy naukowcy pracujący dla Banku Światowego, m.in. znany w Polsce Jeffrey Sachs, Michael Ross z Uniwersytetu Kalifornijskiego (autor książki The Oil Curse) i pani profesor Terry Karl z Uniwersytetu Stanforda. Dzięki ich pracy od połowy lat 90. dominuje teza, że wzrost gospodarczy krajów surowcowych jest wolniejszy niż gospodarek pozbawionych takich zasobów. Bogactwo surowców nie przekłada się również na dobrobyt mieszkańców i poprawę sytuacji społecznej, czego podstawowym wskaźnikiem jest niższy wzrost PKB na mieszkańca. Uzależnienie gospodarki od eksportu surowców powoduje także szereg negatywnych zjawisk społeczno-politycznych.

Na temat nieszczęść, które przynosi ropa, wypowiadało się wiele znanych i dobrze poinformowanych osób. Na przykład Juan Pablo Perez Alfonso z Wenezueli – jeden z założycieli OPEC (Organizacji Krajów Eksportujących Ropę Naftową) –  powiedział kiedyś o ropie: „To są diabelskie odchody. Wydobywane fekalia diabła”. Z kolei szejk Ahmed Yamani, najbardziej znany saudyjski minister ropy naftowej, stwierdził: „Pomimo wszystko wolałbym, żebyśmy znaleźli wodę”.

O istnieniu „przekleństwa ropy” świadczyć może też porównanie rozwoju krajów ubogich w surowce, np. z południowo-wschodniej Azji (Korea Południowa czy Tajwan), z krajami Zatoki Perskiej lub Ameryki Południowej (Meksyk, Kolumbia, Brazylia). Przykłady można znaleźć także w dalszej historii: XVII-wieczna Holandia radziła sobie lepiej niż Hiszpania, bogata w kruszce zdobyte w Ameryce Południowej.

Przewrót w teorii

Jednak przeświadczenie o zgubnej roli zasobów, które silne było pod koniec XX w., przeczyło wcześniejszemu poglądowi, że ropa naftowa i inne surowce oznaczają ekonomiczne i polityczne błogosławieństwo dla posiadających je krajów. Dochody z ich eksportu były uważane za ważny czynnik ułatwiający pozyskiwanie twardej waluty i umożliwiający finansowanie dóbr publicznych. Przykładem może być „Canadian staple theory” (staple goods, czyli podstawowe dobra konsumpcyjne, są towarami dominującymi w eksporcie), którą w połowie ubiegłego stulecia wypracowali Harold Innis i William Mackintosh. Na podstawie badań historii politycznej i gospodarczej Kanady uznali oni, że rozwój gospodarczy oparty na przemyśle surowcowym i eksploatacji zasobów, takich jak ryby, futra i drewno, jest trwały i przynosi sukcesy.

Te oceny zmieniły się diametralnie pod wpływem doświadczeń krajów Bliskiego Wschodu i Afryki, które przez dziesięciolecia odnotowywały wielkie dochody z eksportu surowców, ale ich gospodarki i społeczeństwa nie rozwinęły się na wzór zachodni. Surowce wydają się być przekleństwem krajów biednych, będąc jednocześnie ich podstawowym źródłem dochodu. W 1970 r. ponad 80 proc. zysków z eksportu krajów ubogich pochodziło ze sprzedaży surowców, a w 1999 r. aż 27 z 36 najbiedniejszych i najbardziej zadłużonych państw było ich eksporterami.

Czynnikiem sprawczym takiej sytuacji są nadzwyczaj wysokie dochody z wydobycia i eksportu, powodujące niekorzystne dla rozwoju gospodarczego zachowania elit politycznych, grup społecznych i instytucji państwowych. Takie wyjaśnienie to nic nowego. Od wieków grupy społeczne, które posiadały najlepsze zasoby (kiedyś były to urodzajne ziemie czy złoża soli), oskarżano o lenistwo i zacofanie. Przykładem może być choćby polska szlachta w XVII w., którą dochody z eksportu zbóż rozleniwiły całkowicie i w końcu doprowadziły do rozbiorów I Rzeczpospolitej.

Nieszczęście w szczęściu

Jednym ze sztandarowych objawów „przekleństwa ropy” jest tzw. choroba holenderska (ang. Dutch disease). Określenie to zostało użyte po raz pierwszy w 1977 r. przez magazyn „The Economist”, ale samo zjawisko jest znacznie starsze – pierwsze przykłady pochodzą z Australii ogarniętej gorączką złota w połowie XIX w. Składają się nań dwa procesy: gwałtowny wzrost wartości waluty na skutek eksportu surowca oraz odebranie przez sektor wydobywczy zasobów pracy i kapitału innym działom gospodarki. Oba zjawiska doprowadzają do spadku dochodów przemysłu i rolnictwa, gdyż przewartościowana waluta uniemożliwia ich eksport, a premiuje importerów, mających przewagę nad drogą produkcją krajową. Z drugiej strony następuje wzrost cen produktów, które nie są importowane, a inwestycje w energię nie tworzą wystarczającej liczby miejsc pracy. Zjawisko to dokładnie opisano na przykładzie Holandii początku lat 80., po wielkich odkryciach ropy i gazu w złożach gazowych Groningen, które uczyniły z tego kraju potężnego eksportera.

„Przekleństwo ropy” jest szkodliwe przede wszystkim dla obywateli dotkniętego nim kraju. Przykłady biednych państw afrykańskich, jak Nigeria, Angola czy Czad, dowodzą, że sytuacja ubogich warstw społecznych, które nie odnoszą korzyści z wydobycia surowców, pogarsza się. Stwarza to również warunki do rozwoju korupcji. Na przykład w Angoli rząd nie potrafił znaleźć środków finansowych, uzyskanych ze sprzedaży ropy naftowej wysokości 4,2 mld dolarów.

Powstaje również zjawisko tzw. pogoni za zyskiem (ang. rent trekking), czyli ukierunkowanie działań na otrzymywanie łatwych zysków pochodzących z wydobycia surowców, zamiast na rozwój kraju. Stąd określenie tej grupy państw jako rentierskich. Zjawisku temu sprzyja scentralizowany ze swej natury sektor energetyczny, który jest łatwy do kontrolowania przez elity polityczne danego kraju. Czerpiąc z niego nadzwyczajne dochody – szczególnie z eksportu ropy – elity te nie są zainteresowane rozwojem całości gospodarki. Eksport surowców, szczególnie przy ich wysokich cenach, rodzi pokusę tworzenia „narodowych liderów” energetycznych, czemu sprzyja wielkość sektora, siła jego przedsiębiorstw i możliwość używania ich przez państwo do swoich celów. Dlatego stają się one znaczącym ośrodkiem wpływów politycznych.

Diamentowy wzorzec

Pierwszą ofiarą „przekleństwa surowcowego” jest demokracja, co przejawia się osłabieniem reprezentacji społeczeństwa i coraz słabszymi możliwościami wywierania nacisku na rządzących. Publicysta Thomas Friedman określił to zjawisko mianem first law of petropolitics – im więcej ropy i gazu, tym bardziej autorytarny, represyjny i antyzachodni rząd.

Ropa wywołuje wojny. W ostatnich dziesięcioleciach świat odnotował spadek liczby konfliktów zbrojnych na świecie, z jednym wyjątkiem – państw produkujących ropę. Ocenia się, że są one dwukrotnie bardziej podatne na ryzyko wojny niż pozostałe. W 2006 r. miało miejsce pięć dużych (powyżej tysiąca ofiar rocznie) oraz 27 mniejszych konfliktów zbrojnych i aż jedna trzecia z nich dotyczyła krajów produkujących ropę naftową. Konflikty są różnorodne – od wojen secesyjnych, jak ten w Delcie Nigru czy w południowej Tajlandii, przez wojny domowe na pełną skalę jak w Algierii, Kolumbii czy Sudanie, aż po inwazje z udziałem światowych mocarstw, jak Irak, Libia czy Syria.

Ropa naftowa to skarb ziemi, podobnie jak złoto czy diamenty. Jednak wielkość globalnego zapotrzebowania na nią (ropa to największy ilościowo i wartościowo towar w handlu światowym), potęga międzynarodowego przemysłu naftowego oraz jego powiązania z polityką, powodują, że jest znacznie częstszym powodem konfliktów międzynarodowych niż inne zasoby. Poza wojnami o ropę istnieją dobre przykłady rozwiązywania problemów surowcowych poprzez międzynarodową współpracę, jak ustanowienie Procesu Kimberley w 2002 r. w branży diamentów. Wcześniej aż 15 proc. tych kamieni szlachetnych pochodziło z rejonów konfliktów zbrojnych. Dzięki wspólnym działaniom państw, koncernów, handlarzy i organizacji społecznych odcięto finansowanie rebelii z pieniędzy pochodzących z handlu diamentami. Liczba wojen o diamenty spadła do zera.

Jednak ropa jest surowcem strategicznym. Bez niej współczesne społeczeństwa i gospodarki nie mogą funkcjonować, co daje krajom ją produkującym pozycję niewyobrażalnie mocniejszą niż przy wydobyciu diamentów. W globalnej konkurencji o dostęp do złóż wiodącą rolę odgrywają Ameryka i Europa, które ciągle odczuwają duży deficyt naftowy. Same wywołują wojny, których obiektem są kraje produkujące ropę, jak ostatnio miało to miejsce w Iraku, Libii i Syrii, bądź aktywnie uczestniczą w wewnętrznych konfliktach innych krajów, jak działo się to w Sudanie i Mali.

Wojny i konflikty

Istnieją trzy główne ścieżki rozwoju konfliktów. Pierwsza ma swoje początki w niestabilności cenowej surowców na globalnym rynku. Gwałtowne spadki cen są dramatem dla gospodarki i społeczeństwa, ponieważ obniżają dochody państw eksportujących oraz wywołują recesję i spadek dochodów ludności. W efekcie prowadzi to do protestów i przewrotów społecznych. Druga ścieżka konfliktów to wzmocnienie pozycji rebeliantów, którzy zdobytą ropę mogą sprzedawać na czarnym rynku (Nigeria, Irak), zmuszać firmy wydobywające do płacenia haraczy (Kolumbia, Sudan) czy sprzedawać obietnice koncesji wydobywczych po zwycięstwie (rebelianci libijscy, którzy w 2011 r. zobowiązali się przyznać Francji udziały w wydobyciu ropy). Często ropa jest traktowana przez siły zewnętrzne jako forma wsparcia rebeliantów. Przykładem są działania UE, która w 2011 r. obłożyła sankcjami eksport ropy z Syrii, by następnie je uchylić dla rebeliantów, zapewniając im dopływ gotówki ze zdobytych pól naftowych.

Ropa wzmacnia także separatyzmy lokalne regionów bogatych w surowce. Buntują się one przeciw reszcie kraju, ponieważ nie chcą dzielić się swoimi dochodami. Miało to miejsce w bogatych naftowych regionach Iraku (Kurdystan), Boliwii czy Indonezji. Tragicznym przykładem jest historia Sudanu – od dziesięcioleci dręczonego wewnętrznymi walkami, który z inicjatywy Zachodu został podzielony na dwa państwa. Gdy zakończyło się świętowanie demokracji i niepodległości Południowego Sudanu, walki o ropę i rurociągi wybuchły z jeszcze większą siłą, tym razem między dwoma niepodległymi państwami sudańskimi.

Zachodnie remedium

Proponowanym sposobem na uzdrowienie sytuacji jest „przejrzystość” sektora energetycznego, której zachodni politycy często żądają od  krajów rozwijających się. Na przykład publikowanie dochodów z ropy naftowej sprawić ma, że budżety krajów-producentów objęte zostaną nadzorem organizacji pozarządowych pełniących rolę opiekuńczą i pomagających unikać błędów w zarządzaniu zasobami. W grę wchodzą jednak instytucje społeczne o jednoznacznie politycznym i biznesowym charakterze. Na przykład Instytut Revenue Watch wymaga od państw produkujących ropę udostępniania informacji geologicznej. Ma to podnieść konkurencyjność ofert wydobycia, jednak podstawowym efektem jest otwarcie dostępu do wiedzy i złóż dla zagranicznych oferentów. Organizacja ta nalega także na bezpośrednie przekazywanie dochodów z wydobycia i eksportu surowców mieszkańcom kraju-producenta, z pominięciem rządu i budżetu.

Opracowuje się dziś wzorce i mechanizmy wykorzystywania dochodów z eksportu w taki sposób, by zminimalizować rolę państw-producentów. Podejście takie wymaga jednak zaangażowania ekspertów, zwykle zagranicznych, którzy nie tylko będą w stanie gromadzić i analizować  specjalistyczne informacje, ale również będą de facto kontrolować rządy. Taką funkcję mogą spełniać jedynie wysoko wyspecjalizowane organizacje pozarządowe, dlatego polityka m.in. Banku Światowego już dziś sprzyja ich powstawaniu. Trudno oprzeć się wrażeniu że hasła nawołujące do zwiększenia „partycypacji społecznej” w obszarze wykorzystania surowców energetycznych to tylko pozory – źródła finansowania proponowanej polityki jasno wskazują, czyje interesy są tu realizowane.

Pomysłem o jeszcze szerszym charakterze, bo obywatelsko-rządowo-biznesowym, ma być Inicjatywa Przejrzystości w Branżach Wydobywczych (EITI – Extractive Industry Transparency Initiative), która rozpoczęła działalność w 2002 r. Jej postulatem jest, by koncerny międzynarodowe ujawniały, ile płacą lokalnym rządom za wydobycie surowców (zasada publish what you pay) oraz by rządy upubliczniały informację o tym, ile od nich otrzymują (zasada disclose what you receive). Jednak mimo że udział w niej zgłosiły 24 państwa, żadne nie zrealizowało jej postulatów. Okazuje się, że na zasadach dobrowolności takie mechanizmy po prostu nie działają.

Władza pod naciskiem

Inną ścieżką do ograniczenia kontroli państw-producentów nad surowcami ma być pozbawienie ich kompetencji w zakresie zarządzania dochodami z ich sprzedaży na rzecz koncernów naftowych. Dzisiaj wśród kontraktów na wydobycie dominują te, które przynoszą koncernom niewielkie stałe dochody, państwo natomiast otrzymuje zyski z wysokich cen ropy ponosząc jednocześnie ryzyko ich spadku ze wszystkimi gospodarczymi i społecznymi skutkami. Dlatego odpowiedzią na to zagrożenie ma być przeniesienie zysków na firmy naftowe, które mają sobie lepiej poradzić z tym ryzykiem. Państwo powinno otrzymywać niewielką, ale stałą zapłatę.

W 2006 r. radykalną wersję tej koncepcji wyraziło czterech amerykańskich naukowców: Hossein Askari, Faranghees Abbas, George Jabbour i Dohee Kwon. Napisali oni: „Kraje Zatoki Perskiej upadają ekonomicznie i socjalnie. Już czas na radykalnie nowe podejście do zarządzania dochodami z ropy naftowej i gazu. Proponujemy obcięcie dochodów dostępnych dla rządów do zera i wprowadzenie »Funduszu naftowego dla wszystkich pokoleń«. (…) Rządy i inni władcy powinni stracić dostęp do łatwych dochodów, bo dzięki temu marnotrawstwo, korupcja, wydatki wojskowe i wojny zostaną ograniczone”.

Równocześnie zaleca się uniezależnienie gospodarki od dochodów z ropy i surowców metodą dywersyfikacji, czyli zmniejszenia ich znaczenia w ekonomice kraju. Rozwój powinien kierować się w stronę małych i średnich przedsiębiorstw, promować konkurencję, pobudzać innowacyjność, rozwijać możliwości inwestycyjne. Te recepty są powszechnie stosowane na całym świecie i wspomagane przez pieniądze instytucji pomocowych, takich jak Amerykańska Agencja ds. Rozwoju Międzynarodowego (USAID), które na odpowiednich warunkach udzielają kredytów lub nawet bezzwrotnych pożyczek.

Mechanizm, w ramach którego wsparcia udziela się pod określonymi warunkami, stwarza możliwości nacisku na państwa surowcowe. Na przykład Kongres USA wielokrotnie żądał od prezydenta, by odmówił wydawania wiz przedstawicielom krajów oskarżanych o korupcję. Do podobnych działań skłaniają się kraje UE. Także organizacje pozarządowe mają tu możliwość nacisku – poprzez media mogą mobilizować opinię publiczną przeciw inwestycjom w krajach, które nie respektują określonych zasad.

Globalne narzędzia

USA, a za nimi Europa, przyjęły niedawno przepisy, które mają chronić państwa surowcowe przed „przekleństwem ropy”. W lipcu 2010 r. USA przyjęły ustawę Dodd-Frank, w której przepisy Cardin-Lugar Transparency Provision wymagają od firm inwestujących w sektorze wydobywczym, by co roku składały sprawozdania o inwestycjach w innych państwach przed amerykańską komisją papierów wartościowych (SEC – U.S. Securities and Exchange Commission). Raporty te muszą zawierać precyzyjne dane o środkach przekazywanych innym rządom oraz wszystkich innych ponoszonych kosztach. Przepisy te obowiązują 29 z 32 światowych koncernów naftowych, które emitują swoje akcje na amerykańskich giełdach. Jak widać korzystanie z najbogatszego rynku kapitałowego na świecie niesie ze sobą twarde rygory.

Aby strategia była skuteczna, musi mieć międzynarodowe wsparcie. USA promują więc ideę ograniczenia władzy państwa nad dochodami z ropy i wprowadzają do porządku obrad podczas spotkań na najwyższym szczeblu takich jak G-8 i G-20. Nikt jednak nie spieszy się z ich realizacją. Najskuteczniejszymi globalnymi instytucjami promującymi tę strategię są Bank Światowy (BŚ), a w sprawach energii – Międzynarodowa Agencja Energii w Paryżu. BŚ przyjął zasady Sustainability Framework, które wymagają przejrzystości przy udzielaniu kredytów, animuje też działania organizacji pozarządowych, które poprzez krytykę korupcji przekształcają postulat zwiększonej przejrzystości w instrument nacisku na władze. Poparcie takich pomysłów i inicjatyw rośnie szczególnie wobec krajów, które doświadczyły w ostatnich latach  gwałtownych zmian politycznych, jak np. Libia. Nowe elity, zawdzięczające zdobycie władzy zewnętrznej interwencji zbrojnej, są bardziej podatne na argumenty, że własne wydobycie ropy sprowadza przekleństwo. W przypadku Libii rzeczywiście je sprowadziło.

Najskuteczniejszym środkiem nacisku jest jednak kapitał. Dlatego do przyjęcia zasad, które uzależniają finansowanie projektów od spełnienia warunków przejrzystości, zachęca się także banki prywatne. Od 2003 r. obowiązują tzw. zasady równikowe, pod którymi podpisały się 73 instytucje finansowe, dostarczające 70 proc. kapitału inwestycyjnego na projekty realizowane na rynkach rozwijających się. To jednak wciąż za mało – zasady takie powinny przyjąć wszystkie kraje G-20, w tym Chiny, które uważają takie rozwiązania za ingerencję w wewnętrzne sprawy poszczególnych państw. Można również zastosować obstrukcje finansowe, nie dopuszczając do inwestycji zachodniego kapitału czy zabraniając udzielania pożyczek bez rekomendacji instytucji ratingowych.

Uwarunkowania giełdowe

Giełdy państw zachodnich również powinny przyjąć reguły, które wprowadziłyby wymogi ustawy Dodd-Frank. Opór przeciwko temu stawiają jedynie Chiny i Brazylia, ale oddziaływanie ich rynków finansowych nie jest znaczące. Jest mało prawdopodobne, by wielkie koncerny surowcowe zechciały zrezygnować z giełd zachodnich tylko po to, by uniknąć tych rygorów. Ponadto banki powinny ustanowić niezależny monitoring realizacji reguł, czego mogłyby podjąć się organizacje pozarządowe. Jedynym problemem wynikającym z przyjęcia takich regulacji jest zmniejszenie konkurencyjności finansowania wobec alternatywnych źródeł kapitału. Jednak, jak zapewnia Rada Spraw Zagranicznych USA, umiędzynarodowienie tych przepisów powinno uspokoić amerykańskie firmy.

Sojusznikiem, na którego Stany Zjednoczone zawsze mogą liczyć, jest Europa. Podczas gdy USA zmniejszają import ropy w wyniku łupkowej rewolucji, Europa zwiększa swoją zależność energetyczną. W efekcie amerykańskie zabiegi o przyjęcie przez UE polityki wzorowanej na rozwiązaniach amerykańskich są coraz bardziej skuteczne. Większy import surowców to dla krajów Zachodu znaczący koszt gospodarczy i polityczny. Uzależnienie powinno więc być impulsem do zneutralizowania negatywnych skutków geopolitycznych związanych z wyższymi dochodami krajów surowcowych, bowiem zwiększają one siłę tych państw, a także wzmacniają ich pozycję negocjacyjną. Narzędziem kontroli takich zjawisk może być dywersyfikacja gospodarki w taki sposób, by wydobyciem zajmowały się firmy najbardziej doświadczone – najlepiej zachodnie – a kraj skoncentrował się na dochodach z innych źródeł niż eksport ropy i gazu.

Wojskowe wsparcie

Proponowanym działaniom towarzyszy też stosowanie twardych narzędzi militarnych. Część zredukowanego po zimnej wojnie wojskowego kontyngentu amerykańskiego w Europie została przekształcona w Africom – amerykańskie dowództwo na Afrykę, które ma również zajmować się zabezpieczaniem dostaw surowców dla USA i ich sojuszników. Dzisiaj nie ma jeszcze siedziby ono na Czarnym Kontynencie, a jego aktywność ogranicza się do wsparcia wywiadowczego oraz wysyłania doradców i sił specjalnych. Jednak skala amerykańskiego zaangażowania w Afryce szybko rośnie, a pierwsze akcje zbrojne, jak wykorzystanie marynarki wojennej USA i ich sojuszników w ochronę platform wydobywczych w Zatoce Gwinejskiej, dowodzą swojej skuteczności. Jednocześnie Afryka jest klasycznym przykładem, jak Waszyngton otwiera dziś rynki dla amerykańskich i zachodnich koncernów surowcowych.

Wyzwaniem dla modelu zachodniego jest dziś alternatywa chińska, odnosząca sukcesy w tzw. państwach wyklętych (ang. pariah states). Fundamentem strategii Pekinu jest następująca propozycja: „Wy nam dajecie dostęp do zasobów, my wam budujemy koleje i drogi. Poza tym nie zmuszamy was do demokracji i przestrzegania praw człowieka”. Chińczycy wyspecjalizowali się w kontraktach barterowych typu „ropa za inwestycje”, podczas gdy zachodni liberalny model gospodarczy takimi narzędziami nie dysponuje, bo firmy naftowe nie potrafią budować dróg. Chińska oferta osłabia skuteczność strategii Zachodu, gdyż posiadacze surowców mają alternatywę wobec oferty „ropa za demokrację”. W ten sposób zachodni model traci swą atrakcyjność i siłę oddziaływania. Z tego powodu międzynarodowe instytucje finansowe, w tym Bank Światowy, konstruują dziś ofertę konkurencyjną do chińskiej i pracują nad nowym rodzajem kontraktów typu „ropa za rozwój”.

Naukowa krytyka teorii

Teorię przekleństwa ropy naftowej krytykuje wielu naukowców, którzy wytykają jej poważne braki i podnoszą liczne wątpliwości. Czy założenia i dane dobrane są właściwie? Czy rozwój przebiegałby inaczej, gdyby nie znaleziono ropy i minerałów? Czy braki rozwojowe wielu krajów nie zależą od czynników innych niż dochody z eksportu surowców? Czy dochody z ropy są źródłem problemów czy jednym z licznych uwarunkowań gospodarek rozwijających się w oparciu o surowce?

Przede wszystkim trzeba wiedzieć, że istnieją ważne wyjątki przeczące scenariuszowi nieuniknionej surowcowej katastrofy. Na przykład same Stany Zjednoczone do II wojny światowej wydobywały ponad połowę globalnej ropy i wiele innych surowców. W ostatnich dziesięcioleciach Wielka Brytania, Norwegia, Australia czy Kanada także osiągały dochody z niedawno odkrytych złóż. Wszystkie te kraje były już wcześniej demokratyczne, praworządne i miały ustabilizowane systemy polityczne. Ropa nie wyzwoliła w nich rządów autorytarnych i nie zniszczyła struktury społecznej. Nawet afrykańska Botswana jest przykładem sukcesu opartego na dochodach z surowców. Więc jednak to może nie ropa, gaz, surowce, ale jakość systemu władzy i instytucji państwa są czynnikami decydującymi?

Zwolennikiem takiego wyjaśnienia jest Charles Kenny z Centre for Global Development, który udowadnia, że to niski poziom rozwoju instytucji doprowadza do zjawisk opisywanych jako przekleństwo ropy. Surowce nie są czynnikiem decydującym czy jedynym. Co najwyżej są katalizatorem, lecz nie źródłem. Z kolei inni naukowcy, jak Sarah Brooks i Marcus Kurtz uważają, że ropa jest „warunkowym” przekleństwem i że na jej negatywny wpływ składa się wiele innych czynników, zarówno wewnętrznych jak i zewnętrznych.

Podobnie jest z podatkami. Samuel R. Schubert z Webster University Vienna argumentuje, że ogromny wzrost dochodów z eksportu ropy, który odnotowała Rosja, nie zlikwidował istniejącego tam systemu podatkowego. Również Libia była interesującym przykładem dostatniego społeczeństwa i imponującego wykorzystania dóbr publicznych bez obciążania ludności podatkami. Inny naukowiec, Kevin Morrison, dodaje, że pozapodatkowe dochody nie są ani pro- ani antydemokratyczne. Ich istotną cechą jest stabilizacja istniejącego systemu władzy.

Słabe podstawy

Teoria przekleństwa ropy skupia się na jednej tylko stronie zagadnienia – na zjawiskach negatywnych. Jednak w ogóle nie bierze pod uwagę, dlaczego w krajach bogacących się dzięki surowcom powstają również dobrze funkcjonujące instytucje lub dlaczego stabilne ustroje demokratyczne nie ulegają erozji wskutek nagłego przypływu fali dochodów z eksportu surowców.

Weryfikacji naukowej nie wytrzymuje również teza, że rządy niedemokratyczne uciekają się do korupcji, natychmiastowej konsumpcji i marnotrawstwa dochodów. Dzisiejsze państwowe Fundusze Bogactwa (Sovereign Wealth Funds) są instytucjami zbudowanymi głównie na ropie i surowcach. W 2012 r. było to łącznie 4,8 biliona dolarów. Fundusze te podejmują się znacznie bardziej długoterminowych inwestycji niż przedsiębiorstwa prywatne czy fundusze emerytalne, gdyż nie działają pod naciskiem natychmiastowego osiągania zysków.

Stosowanie wskaźnika wzrostu PKB na mieszkańca, jako podstawowego miernika oceny rozwoju gospodarczego, jest dziś także poddawane krytyce. Michael Alexeev i Robert Conrad w pracy „The Elusive Curse of Oil” twierdzą, że producenci nie mogą osiągnąć tak wysokiego wzrostu wydobycia surowców, gdy przytaczane statystyki rozwoju pomijają najczęściej pierwszy okres produkcji, który był czasem gwałtownego wzrostu. Poza tym trendy demograficzne osłabiają znaczenie wskaźnika wzrostu PKB na mieszkańca, gdyż tak kraje arabskie, jak i afrykańskie, odnotowują znacznie szybszy wzrost liczby ludności od krajów rozwiniętych.

Wobec tezy o tzw. chorobie holenderskiej, już w połowie lat 90. naukowcy pisali, że „(…) występuje znacznie rzadziej w gospodarkach rozwijających się niż pierwotnie myślano”. Badane gospodarki w większości nie wykazywały jej objawów, gdyż łatwo było im zapobiec. Nie przeszkadza to jednak posługiwać się tym sloganem np. wobec Rosji, która akurat bardzo szybko poradziła sobie z zagrożeniem tego typu.

Może jednak interesy?

Po tym przeglądzie recenzji naukowych widzimy, że teoria naftowego przekleństwa jest jednostronna i jej ostrze skierowane jest przeciwko lokalnym rządom. Nie bierze pod uwagę złożoności sytuacji i różnych ról, odgrywanych przez głównych aktorów tego zjawiska. Nie chodzi jedynie o złe skorumpowane rządy, które trzeba zastępować organizacjami pozarządowymi. Chodzi o skomplikowany proces rozgrywany między różnymi aktorami – międzynarodowymi (w postaci koncernów naftowych, patronujących im rządów czy organizacji pozarządowych) krajowymi (władze lokalne, administracja państwowa i elity) oraz lokalnymi uwarunkowaniami prawnymi.

Naukową krytykę teorii „przekleństwa ropy” potwierdza analiza strategii polityczno-gospodarczych i działań USA oraz państw europejskich wobec krajów produkujących ropę, szczególnie w Afryce. Gdzie przebiega granica między staraniami o dobro społeczeństw najuboższych krajów świata a walką o dostęp do cennych zasobów, o zyski własnych przedsiębiorstw i rozszerzanie wpływów politycznych?

Celem amerykańskich działań jest otwarcie rynków dla inwestorów na najlepszych warunkach, minimalizacja kontroli ze strony państwa, obniżenie obciążeń podatkowych nakładanych na wydobycie. Doskonałym przykładem jest zwycięstwo inwestorów poszukujących gazu łupkowego, którzy otrzymali od rządu gwarancję utrzymania mikroskopijnego wymiaru podatków w Polsce. Wejście inwestorów jest wspierane szerokim zestawem działań lokalnych organizacji pozarządowych, mediów, krajowych polityków i dyplomacji amerykańskiej. To standardowe narzędzia wpływu na rządy krajów przyjmujących inwestorów zagranicznych.

Wiele nieszczęść państw surowcowych wynika z przekazywania swoich kompetencji instytucjom międzynarodowym. Jest to cecha charakterystyczna nowego światowego ładu, wprowadzonego w połowie XX w. Jednak słabsze państwa są bardziej narażone na protesty społeczne czy zbrojne konflikty wewnętrzne. Silnej strukturze państwowej znacznie łatwiej zmierzyć się z tymi problemami, ma też większe możliwości realizacji programów rozwojowych niż państwa o strukturze niejednolitej, poddanej wielostronnym naciskom, rozproszonej i skonfliktowanej. Stąd sukcesy rozwojowe krajów takich jak Chiny czy Rosja. Natomiast realizacji surowcowego przekleństwa sprzyja osłabianie państwa, wzrost znaczenia zewnętrznych ośrodków kontrolujących i zastępowanie  narodowych rządów w jego zadaniach wobec obywateli.

Miękki nacisk

Chcąc zapobiec surowcowym konfliktom zbrojnym Zachód powinien zablokować możliwość ich finansowania z dochodów pochodzących z koncesji lub sprzedaży ropy. Nie stosuje jednak tej zasady. Powstania w Kongo w 1997 r. i próba zamachu stanu w Gwinei Równikowej w 2004 r. były sfinansowane przez inwestorów, którym po zwycięstwie obiecano koncesje. Zobowiązania do zawarcia kontraktów na wydobycie ropy w Libii przez francuskie firmy, bezpośrednie zakupy ropy od powstańców zwalczających Kadafiego, czy sankcje przeciw rządowi syryjskiemu, uchylone wobec powstańców antyrządowych pokazują, że USA i UE wydatnie sprzyjają wojnom i przewrotom.

Obraz krajów czerpiących dochody z ropy naftowej jest bardzo ponury: niestabilność polityczna, konflikty, militaryzacja, korupcja, złe rządy, dramatyczne nierówności. Media przedstawiają zarówno Nigerię, jak i Rosję, jako ofiary bogactwa surowcowego. Jednak zestawienie teorii z jej krytyką, a szczególnie z praktyką polityczną, podpowiada inne wyjaśnienie. Przekleństwo ropy jest jednym z narzędzi tzw. soft power, czyli miękkiego wywierania nacisku. To jeszcze jedna z atrakcyjnych dla publiczności i uznawanych za wiarygodne idei takich jak demokracja, prawa człowieka czy wolny rynek. Teoria wcale nie musi być naukowo ugruntowana i jest dodawana do politycznego portfolio zwykle wtedy, gdy nie została jeszcze zweryfikowana. I choć przy dokładniejszym badaniu niewiele z pierwotnej tezy zostaje, to jeśli ma wsparcie strategicznych aktorów, wchodzi do porządku obrad organizacji międzynarodowych, zostaje obudowana instytucjami i programami, co stanowi dla innych potężna zachętę do jej przyjęcia. Tak tworzy się sieć wpływów i nacisków, ułatwiających osiąganie celów. A te są dość prozaiczne –  dostęp do złóż dla własnych koncernów, bezpieczeństwo dostaw ropy i ekspansja gospodarcza.

Przekleństwo ropy jest jedną z naukowych hipotez przekształconych w polityczne narzędzie, służące narzuceniu słabym afrykańskim państwom światowych reguł gry. Jest produktem złotego okresu liberalnego kapitalizmu, który w latach 90. nie napotykał już na konkurencję komunizmu. Jednak okres ten nie został wykorzystany na tyle, by takie reguły gry skutecznie rozpowszechnić. Konkurencja reszty świata jest już zbyt silna, głównie ze strony państw BRICS, czyli Brazylii, Rosji, Indii, Chin i RPA.

Andrzej Szczęśniak

Jeśli spodobał ci się ten artykuł podziel się nim ze znajomymi! Przyłącz się do Nowej Debaty na Facebooku i TwitterzeWesprzyj rozwój Nowej Debaty darowizną w dowolnej kwocie. Dziękujemy!

Komentarze

Komentarze

PODZIEL SIĘ
Poprzedni artykułRaport o „Szekspirze” (rozdział V): zagadka Sonetów
Następny artykułPolacy – Rosjanie: więcej publicystycznych stereotypów niż rzetelnej historii
Ekspert rynku ropy naftowej i paliw, gazu ziemnego i energii oraz bezpieczeństwa energetycznego. Lat 55. Prowadzi ekspercki portal branżowy NaftaGaz.pl (www.NaftaGaz.pl) poświęcony sprawom sektora oil&gas oraz bezpieczeństwa energetycznego oraz blog www.szczesniak.pl "Paliwa, Energia, Polityka". Od 1991 roku w sektorze naftowym, prezes Polskiej Izby Paliw Płynnych w latach 1995 – 2001. Jako prezes zarządu Konsorcjum Gdańskiego SA 1999 – 2002 brał udział w prywatyzacji Rafinerii Gdańskiej. W latach 2002 - 2006 w Polskiej Organizacji Gazu Płynnego. 2006 - 2007 r. prezes zarządu Lotos Partner w Grupie Lotos S.A. Obecnie analityk sektora naftowego i gazowego i wydawca serwisów branżowych. Często komentujący bieżące wydarzenia w mediach.

ZOSTAW ODPOWIEDŹ