Perspektywy integracji euroazjatyckiej

0

29 maja 2014 r. w Astanie doszło do podpisania umowy o utworzeniu (od 1 stycznia 2015 r.) Euroazjatyckiej Unii Gospodarczej Rosji, Białorusi i Kazachstanu. Jest to kolejny – wiele wskazuje na to, że docelowy – etap integracji trzech państw, które w 2010 r. ogłosiły powstanie Unii Celnej, a w 2012 – Wspólnej Przestrzeni Gospodarczej. Niezależnie od sceptycyzmu, jaki towarzyszy dyskusjom o ich przyszłości, są to realne byty, wymagające pogłębionej refleksji. Powinny ją wymusić chociażby zmiany w krajowych porządkach prawnych państw członkowskich, a także przenoszenie części kompetencji na poziom Euroazjatyckiej Komisji Gospodarczej, co rodzi praktyczne konsekwencje w międzynarodowym obrocie handlowym z państwami trzecimi. Kwestie te nie powinny jednak przyćmić istoty integracji eurazjatyckiej: należy ją rozpatrywać przede wszystkim w kategoriach geopolityki i bezpieczeństwa.

Ekonomiczny wymiar integracji

W odróżnieniu od wcześniejszych poradzieckich inicjatyw integracyjnych, projekt Unii Celnej (UC) i Wspólnej Przestrzeni Gospodarczej (WPG) objął jedynie te państwa, które z uwagi na swój potencjał gospodarczy i wzajemne powiązania stanowią ekonomiczne „twarde jądro” obszaru poradzieckiego (należy do niego również Ukraina, którą Rosja pragnęła przyciągnąć do UC). Ambicja utrzymania władzy przez elity rządzące w obliczu wyzwań globalizacyjnych, których dotkliwym przejawem okazał się światowy kryzys gospodarczo-finansowy, zapoczątkowany w latach 2007–2008, skutkuje – przynajmniej w warstwie deklaratywnej – próbą stworzenia stosunkowo samowystarczalnego ugrupowania ekonomicznego. W zamierzeniach miałoby ono pozwolić na neutralizację negatywnych skutków współzależności globalizacyjnych dzięki stworzeniu systemu wewnątrzregionalnych powiązań gospodarczych i odpowiednio dużego rynku zbytu (optymalnie – około 250–300 mln konsumentów), dzięki restrukturyzacji gospodarek i reindustrializacji przy wykorzystaniu ocalałych elementów potencjału radzieckiego z jednoczesnym stosowaniem barier protekcjonistycznych wobec krajów trzecich.

Dotychczasowe ekonomiczne efekty działalności UC/WPG są ambiwalentne.  Formalnie postępuje (choć nie bez konfliktów) likwidacja większości barier administracyjnych i taryfowych w handlu, jednak bardzo słabo rozwija się współpraca w dziedzinach perspektywicznych z punktu widzenia rozwoju ekonomicznego, jak odbudowa przemysłu maszynowego czy wysokie technologie, powoli postępuje też znoszenie barier pozataryfowych, związane m.in. z harmonizacją standardów sanitarnych, fitosanitarnych i norm technicznych. Postulowana rewitalizacja wielkiego przemysłu, o ile dojdzie do skutku, najprawdopodobniej utrwali właściwą gospodarkom poradzieckim komplementarność międzygałęziową (opartą na różnicach w zasobach czynników produkcji i świadczącą o niewielkiej innowacyjności gospodarek), która wiąże się z niekompatybilnością interesów w dziedzinie ochrony rynków oraz idzie w parze z niewielką konkurencyjnością towarów na rynkach światowych.

Rozbieżności interesów państw członkowskich uwidoczniły się m.in. w dyskusjach nad wysokością wspólnych stawek taryfowych w imporcie, najpierw w okresie tworzenia Unii Celnej, a następnie w kontekście akcesji Rosji do WTO. Białoruś i Kazachstan ostatecznie zgodziły się na przyjęcie, odnośnie do większości pozycji towarowych, taryfy rosyjskiej (co niekoniecznie pokrywa się z logiką ochrony ich własnych rynków), jak również na rozciągnięcie warunków akcesji Rosji do WTO na całe ugrupowanie euroazjatyckie (tzw. Freddie Agreement): ma to daleko idące konsekwencje dla ochrony ich rynków narodowych i rodzimej produkcji. Kraje te przyjęły tym samym także zobowiązania WTO-wskie w zakresie poszanowania praw eksporterów z państw trzecich na własnych rynkach, lecz ich eksporterzy nie są analogicznie chronieni na rynkach obcych, z uwagi na brak członkostwa w organizacji. Stanowi to potencjalne źródło napięć w ramach UC/WPG. Należy wnioskować, że model taki został zaakceptowany z przyczyn przede wszystkim politycznych (w przypadku Kazachstanu również w nadziei na rychłą akcesję Astany do WTO), a sąsiedzi Moskwy liczyli na  możliwość późniejszego negocjowania ewentualnych rekompensat w trybie dwustronnym, co zresztą sprawdza się w przypadku Białorusi.

Bilans ekonomicznych strat i zysków z dotychczasowej integracji jest odmienny dla każdego z państw. W motywacjach Rosji, która czerpie z integracji głównie korzyści polityczne, można odnaleźć elementy rachunku ekonomicznego: towary i usługi rosyjskie cieszą się większym popytem na rynkach poradzieckich niż na Zachodzie, na kraje poradzieckie przypada około 25% ogólnego rosyjskiego eksportu towarów innowacyjnych, są one dla Rosji najważniejszym dodatkowym źródłem siły roboczej i zasobów naturalnych oraz terytorium tranzytowym, a Kazachstan i Białoruś to (po Ukrainie) główne kierunki rosyjskich bezpośrednich inwestycji zagranicznych na obszarze byłego ZSRR.

Białoruś zasadniczo wygrywa ekonomicznie na członkostwie w UC/WPG, w dużej mierze dzięki ułatwieniom w dostępie do chłonnego rynku rosyjskiego oraz preferencyjnym warunkom importu rosyjskiego gazu i ropy – zysk z tytułu tych ostatnich mógł wynieść w 2012 r. od 7 do 10 mld USD. Determinacja Moskwy odnośnie do zawarcia traktatu o EUG pozwoliła Mińskowi wywalczyć kolejne preferencje – nie tylko uzyskał on obietnicę zwiększenia kwoty bezcłowo importowanej ropy naftowej (początkowo do 23 mln ton), lecz również wynegocjował odzyskiwanie części (1,5 mld USD) dochodów z ceł, jakimi obłożone są eksportowane przez Białoruś produkty ropopochodne (dotychczas całość dochodów z ceł eksportowych trafiała do budżetu rosyjskiego). Należy zakładać, że Białoruś – w zamian za polityczne poparcie dla projektu integracyjnego – będzie w stanie uzyskiwać od Rosji rekompensaty za negatywne zjawiska w handlu w tych sektorach, gdzie obniżone na żądanie Moskwy stawki taryfy importowej grożą nadmierną konkurencją ze strony krajów trzecich.

W przypadku Kazachstanu ekonomiczne efekty integracji są raczej negatywne. Astanie zależało na uzyskaniu łatwiejszego dostępu do rosyjskiego rynku i systemu przesyłu surowców energetycznych (tę ostatnią kwestię, wbrew wcześniejszym obietnicom, odłożono aż do roku 2025). Liczono też na większy napływ inwestycji zagranicznych: Kazachstan ma najlepszy w ugrupowaniu klimat inwestycyjny, a zatem mógłby być „bramą” do liczącej 170 mln konsumentów Unii Celnej. Nadzieje te nie ziściły się jednak, Astana skarży się natomiast na straty lokalnych producentów związane ze zwiększoną konkurencją ze strony towarów rosyjskich, taryfowe ograniczenia dostępu do nowoczesnych technologii zachodnich, podwyżki cen towarów konsumenckich, negatywne społeczne efekty ograniczenia handlu przygranicznego z Chinami (te ostatnie, według niektórych szacunków, dotykają około 2,5 mln osób). Nieufność wobec Rosji pogłębiana jest przez praktyki protekcjonistyczne stosowane przez rosyjskie władze lokalne (liczne bariery pozataryfowe), a także nieuczciwe praktyki firm rosyjskich na rynku Kazachstanu. Członkostwo w UC niesie ze sobą tym samym ryzyka dla władzy, gdyż grozi napięciami społecznymi.

W ramach nowo utworzonej Euroazjatyckiej Unii Gospodarczej (EUG) ma zostać wprowadzona pełna swoboda przepływu towarów, usług, kapitału i siły roboczej, państwa mają również prowadzić wspólną politykę – przemysłową, transportową, energetyczną, rolną, i przestrzegać wspólnych zasad konkurencji. Na poziomie deklaratywnym przywódcy odwołują się, w dość abstrakcyjny sposób, do wzorców Unii Europejskiej, jednak wciąż brakuje precyzyjnej wizji projektu EUG.  Ponadto poziom biurokracji i dominująca rola czynnika subiektywnego (partykularne interesy elit władzy dominują nad zasadą przestrzegania umów i rynkowymi kalkulacjami ekonomicznymi) pozwalają zakładać, że EUG najpewniej nie wykroczy poza wspólną przestrzeń gospodarczą, która ma być zresztą osiągnięta (pytanie, w jakiej ostatecznej formie) dopiero po wielu okresach przejściowych i po ukonkretnieniu obecnych, ramowych uzgodnień. Głównym osiągnięciem w krótkiej perspektywie będzie nadanie ugrupowaniu statusu organizacji międzynarodowej, dysponującej kompetencjami w zakresie zawierania porozumień międzynarodowych, i kodyfikacja przepisów, polegająca na zastąpieniu jednym traktatem wielu obecnie obowiązujących umów. Koordynacja aktywności ekonomicznej pozostanie najpewniej, mimo deklaracji, ograniczona, choć tekst nowej umowy poszerza kompetencje „wspólnotowe” m.in. w zakresie handlu i konkurencji.

Jak dotąd, decyzje o dalszych etapach integracji podejmowane są zanim uwidocznią się gospodarcze efekty poprzednich; istnieją rozbieżności w statystykach, warunkowane m.in. rozbudowaną „szarą strefą” (według niektórych danych, może ona obejmować nawet połowę handlu wewnątrz UC); negocjacje prowadzone są w sposób nieprzejrzysty; formalne schematy współpracy przenikają się z nieformalnymi. O skali „gospodarki równoległej” w ugrupowaniu świadczą dane Centralnego Banku Rosji, według których w 2012 r. z Federacji Rosyjskiej, w ramach fikcyjnych operacji finansowania importu z Białorusi i Kazachstanu, wypłynęło do offshore’ów około 25 mld USD (o 2 mld USD mniej wyniósł legalny import z tych krajów). Wszystko to każe, zwłaszcza na tle niepokojących statystyk handlowych, krytycznie oceniać ekonomiczne fundamenty ugrupowania. Kryzysowa sytuacja na rynkach międzynarodowych skłania jednak do postawienia pytania, jaka byłaby obecnie kondycja gospodarcza członków UC, gdyby ugrupowanie nie powstało.

Podczas gdy wzrost wzajemnych obrotów handlowych wyraźnie wyhamował w 2012 r. (wyniósł on 8,7% w porównaniu z 33% w roku 2011, co wynika z wyczerpywania się pozytywnych efektów zniesienia barier celnych i z niskiej konkurencyjności towarów), był on wciąż wyraźnie większy niż wzrost obrotów ugrupowania z państwami trzecimi (jedynie 3,2%). Bardziej niepokojące są dane za lata 2013–2014: w pierwszym kwartale 2014 r. wzajemne obroty handlowe w UC spadły o 12,6% w porównaniu do analogicznego okresu 2013 r., co oznaczało kontynuację negatywnej tendencji (w 2013 r. w porównaniu z rokiem 2012 obroty ogółem spadły o 5,5%). Co istotne, tempo spadku wzajemnych obrotów było większe niż handlu z krajami trzecimi. Ogólny spadek obrotów na początku 2014 r. wynikał głównie ze zmniejszenia handlu Rosji z oboma partnerami (z Białorusią – o 7,3%, z Kazachstanem – o 13%). Według statystyki Euroazjatyckiej Komisji Gospodarczej, w styczniu – marcu 2014 r. rosły jedynie wzajemne obroty Białorusi i Kazachstanu, jednakże ich udział w handlu wewnątrz ugrupowania wynosi zaledwie 1,5%.

Wyniki według grup towarowych wykazują jednak znaczne zróżnicowanie, co pozwala mówić o niejednakowych stratach i korzyściach dla poszczególnych państw i gałęzi ich gospodarek, a to z kolei utrudnia jednoznaczne oszacowanie ogólnego bilansu (tym bardziej w kontekście nieprzejrzystych statystyk, mogących zafałszowywać obraz sytuacji). Najlepsze wyniki osiągają białoruscy producenci sektora maszynowego, spożywczego i meblarskiego. Najbardziej ucierpiał eksport kazachstański do Rosji i Białorusi, szczególnie produkcja przemysłu maszynowego i spożywczego. Wskazuje się, że o ile za znaczny procent spadku obrotów odpowiada ograniczenie wzajemnego handlu surowcami, o tyle w gałęziach przemysłu przetwórczego, decydującego o jakościowym rozwoju gospodarek, odnotowuje się wzrost, a udział we wzajemnym handlu towarów wysoko przetworzonych pozostaje znacznie wyższy niż w handlu z krajami trzecimi.

Złe wyniki w handlu wzajemnym można częściowo tłumaczyć obniżeniem się popytu konsumenckiego i inwestycyjnego w Rosji, odpowiadającej za około 85% PKB ugrupowania. Zostało to w dużej mierze wywołane skutkami kryzysu politycznego wokół Ukrainy, choć niezależnie od niego już wcześniej (w 2013 r.) zapowiadano w Rosji nadejście recesji, z uwagi na problemy strukturalne w gospodarce. Inny możliwy powód to trudności związane z dostosowywaniem rosyjskiej gospodarki do zagranicznej konkurencji, w kontekście akcesji do WTO.

Ze względu na ograniczenia wynikające z przepisów WTO jedynie w ograniczonym zakresie można stymulować handel wewnątrzregionalny poprzez zmiany zewnętrznych stawek taryfowych, zatem jedynym sposobem na jego ożywienie jest reanimacja rosyjskiej gospodarki i przekształcenia systemowe, na co szanse są, jak na razie, niewielkie. Jeśli UC/WPG nie tylko dąży do przetrwania, ale i do rozwoju, istniejące zasoby ekstensywne, w tym rosyjskie subsydia dla partnerów, na dłuższą metę okażą się dalece niewystarczające. Z kolei niezbędne przekształcenia strukturalne i innowacyjność możliwe są jedynie dzięki współpracy z Zachodem (w mniejszym stopniu z regionem Azji i Pacyfiku), gdyż w samych państwach członkowskich brakuje impulsów dla modernizacji. Przedłużająca się stagnacja we współpracy Moskwy z Unią Europejską może zatem zaowocować skostnieniem i degradacją gospodarek członków przyszłej EUG, zagrażającymi ich stabilności i bezpieczeństwu narodowemu, szczególnie w kontekście konkurencji ze strony Chin, zaostrzania się rywalizacji geopolitycznej na obszarze poradzieckim oraz ech rozmaitych „wiosen” i „rewolucji” docierających ze spauperyzowanego Południa.

Dużo istotniejsze niż gospodarka wydają się jednak inne czynniki oddziałujące na trwanie i rozwój ugrupowania: interesy wewnątrzpolityczne elit władzy, gry geopolityczne i percepcja własnego bezpieczeństwa przez państwa członkowskie.

Wewnątrzpolityczne uwarunkowania integracji euroazjatyckiej

Dynamika poradzieckich procesów integracyjnych określana jest w znacznej mierze przez interesy elit politycznych i gospodarczych. Współpraca z Rosją stanowi szansę na przetrwanie obecnych reżimów władzy i marginalizację wpływów opozycji dzięki dwóm czynnikom. Z jednej strony, Moskwa wykorzystuje (a zarazem i umacnia) swoją pozycję międzynarodową, przemawiając – w imieniu własnym i sojuszników – na rzecz pluralizmu modeli politycznych i cywilizacyjnych, walcząc z doktryną „interwencji humanitarnej” w imię „całowładności” i „samowładności” suwerennych państw. Z drugiej – członkowie UC (jednocześnie członkowie Organizacji Układu o Bezpieczeństwie Zbiorowym) mogą liczyć na wymierną pomoc Rosji w walce z ewentualnymi „kolorowymi rewolucjami” – w dyskursie oficjalnym obowiązuje teza, iż są one narzędziem amerykańskiej ekspansji. Skłania to państwa poradzieckie (zarówno obecnych, jak i przyszłych członków UC – Armenię i Kirgistan) do „sojuszu” z Rosją, niezależnie od obawy przed jej neoimperialnymi ambicjami, wyrażanymi ostatnio chociażby w redefinicji statusu granic państwowych Ukrainy. Na tym polu trudno znaleźć realną alternatywę dla „patronatu” rosyjskiego. Przesądza to o członkostwie tych państw w ugrupowaniach konstruowanych pod egidą Moskwy.

Jednocześnie istnieje wiele czynników politycznych osłabiających praktyczny, pozadeklaratywny wymiar funkcjonowania integracji poradzieckiej. W systemach cechujących się sprzężeniem władzy, własności i bezpieczeństwa osobistego, a zatem w każdym z krajów członkowskich UC/WPG, zakulisowa walka o te zasoby zmusza elity do działań mających na celu zachowanie kontroli nad aktywami ekonomicznymi. Quasi-rynkową logikę działalności gospodarczej określa w dużej mierze nie wytwarzanie „wartości dodanej”, lecz walka o panowanie nad mechanizmami redystrybucji oraz źródłami renty: władza polityczna jest narzędziem uwłaszczania się. Współpraca gospodarcza nie może przejść na poziom autentycznej integracji, o której powodzeniu decydują przede wszystkim współzależności między podmiotami gospodarczymi  oparte na rachunku ekonomicznym. Zarówno w wymiarze państwowym, jak i międzynarodowym ważną rolę stabilizującą w dziedzinie politycznej i społecznej odgrywa „szara strefa”: nieformalne powiązania towarzyszące formalnym regułom współpracy, utrudniające ocenę bilansu integracyjnego. Przejrzysta gra według wspólnych reguł, niezbędna w procesie integracyjnym, znacząco ograniczałaby możliwość arbitralnego rozporządzania zasobami, należy się zatem spodziewać, że elity będą jej unikać, tym bardziej, że nie ufają intencjom partnerów. Widocznym przykładem takiej polityki jest blokowanie przez Mińsk dostępu rosyjskich firm do białoruskiego rynku.

O realnym poparciu państw członkowskich dla integracji przesądzi zatem najpewniej bilans zysków i strat grup wpływu – struktur oligarchicznych zrośniętych z władzą polityczną. W bieżącym dyskursie dotyczącym „filozofii” integracji euroazjatyckiej dominuje, w dużej mierze jako odpowiedź na wyzwania globalizacji, idea zamkniętego regionalizmu, protekcjonizmu handlowego. Racjonalnej ochronie rynków przed konkurencją towarzyszyć będzie najpewniej dążenie narodowych grup finansowo-przemysłowych do podziału sektorów generowania zysku; konsensus w tej kwestii zwiększy szanse na udaną „integrację”, choć będzie ona miała wiele cech „międzynarodowej szarej strefy”.

Efektywna integracja uniemożliwiana jest również przez specyficzną kulturę polityczną i prawną, charakteryzującą państwa poradzieckie. Niski poziom efektywności zarządzania na wszystkich szczeblach administracji każe wątpić w jakość wdrażania  zobowiązań przyjętych w ramach „trójki”. Arbitralne traktowanie prawa wewnętrznego, odzwierciedlające dążenie do maksymalizacji władzy na arenie krajowej, przekłada się na instrumentalny stosunek do podpisywanych porozumień międzynarodowych, co czyni politykę zagraniczną wysoce nieprzewidywalną. Prawo formalne kształtuje zachowania aktorów państwowych i niepaństwowych jedynie w ograniczonym zakresie, ma raczej charakter deklaratywny. Ponadto szczególna „nadwrażliwość” na kwestie suwerenności państwowej w warunkach stosunkowo świeżej niepodległości prowadzi do „sinusoidalnego” charakteru poradzieckich procesów integracyjnych: niechęć do przekazywania kompetencji na poziom ponadnarodowy owocuje dążeniem do podtrzymywania międzyrządowych form współpracy – zostało to zresztą odzwierciedlone w konsensualnym trybie podejmowania decyzji w WPG, utrzymanym w nowej umowie o EUG.

Problemem politycznym jest również brak „ponadsubiektywnych regulatorów”, procesu integracji: społeczeństwa nie biorą udziału w dyskusji dotyczącej jej kierunków, a rozwój międzynarodowej współpracy gospodarczej nie przekłada się na wzrost dobrobytu konsumentów, co osłabia potencjał oddolnego generowania impulsów integracyjnych. Mimo że z badań  Euroazjatyckiego Banku Rozwoju wynika bardzo wysokie poparcie społeczne dla integracji (od 65% do 87%, a procent jej przeciwników w żadnym z państw nie przekracza 6%), to jednak poparcie to związane jest z dość abstrakcyjnym charakterem tego projektu. Istnieją uzasadnione obawy, że konkretyzacja efektów integracji w codziennym życiu obywateli zwiększy odsetek „euroazjosceptyków”, podobnie jak miało to miejsce w przypadku społecznej percepcji funkcjonowania Unii Europejskiej. Niezależnie jednak od dynamiki nastrojów społecznych, z uwagi na specyfikę systemów politycznych krajów członkowskich  elementem „regulującym” będzie pojmowanie koniunktury politycznej przez kręgi rządzące, ich wola polityczna. Spersonalizowane procesy negocjacyjne mają z natury charakter nieliniowy, zatem zmiana kierownictwa państwa każdorazowo zagraża podważeniem osiągniętych wyników.

Jednocześnie niektóre aspekty uważane za wady projektu integracyjnego paradoksalnie mogą oddziaływać na jego korzyść. Specyfika porozumienia o EUG, któremu zarzuca się niekonkretny charakter, wynika ze specyfiki systemów politycznych krajów członkowskich. Systemy hybrydowe nie są w stanie i nie chcą twardo stosować litery prawa, dominuje zmienna praktyka jego implementacji, adaptowana do bieżących wyzwań. Relatywizm prawny, na ogół szkodliwy dla systemów instytucjonalnych, w określonych okolicznościach może dostarczać „smaru” dla szwankującego mechanizmu społeczno-politycznego. Nieprecyzyjność zapisów porozumienia pozwalać może na ich renegocjowanie, elastyczne dostosowywanie do bieżących potrzeb i interesów, na dominację bilateralnego formatu międzyrządowego. Niedookreśloność tekstu umowy częściowo rozwiązuje Rosji ręce w jej polityce wobec partnerów, jak również zwiększa pole manewru tych ostatnich. To jasny sygnał gotowości zarówno do stosowania szantażu polityczno-gospodarczego, jak i wychodzenia naprzeciw potrzebom partnerów w imię wspólnych (głównie politycznych i geopolitycznych) korzyści.

Integracja euroazjatycka w kontekście globalnej rozgrywki geopolitycznej

Last but not least, integrację euroazjatycką warunkować będzie dynamika rywalizacji geopolitycznej w skali regionalnej i globalnej, jaka wyraźnie uwidoczniła się przy okazji kryzysu ukraińskiego w 2014 r. Sam kryzys, wbrew fali alarmistycznych komentarzy dotyczących obaw Mińska i Astany przed możliwą agresją Rosji, wydaje się w niewielkim stopniu wpływać na podejmowane obecnie decyzje integracyjne, choć obaw tych nie należy bagatelizować. Choć aneksja Krymu i destabilizacyjne działania Moskwy na południowym wschodzie Ukrainy stworzyły niebezpieczny precedens, należy zwrócić uwagę na warunki, które to umożliwiły: na  specyficzną kondycję państwa ukraińskiego oraz sekwencję wydarzeń, jaką trudno sobie wyobrazić czy to na Białorusi, czy w Kazachstanie (przynajmniej dopóki władzę sprawują obecni liderzy). Trudno się też spodziewać, że Rosja agresywnymi działaniami pogrzebie (bez żywotnie ważnej przyczyny) projekt, w którego realizację zainwestowała tyle środków i wysiłków dyplomatycznych.

Kryzys ukraiński bezpośrednio zaowocował jedynie determinacją partnerów Rosji do maksymalnego odpolitycznienia umowy o Unii Euroazjatyckiej – i w tym wymiarze odnieśli oni sukces, o czym świadczy tekst dokumentu podpisanego 29 maja 2014 r. (usunięto zapisy o wspólnej polityce zagranicznej, współpracy międzyparlamentarnej, obywatelstwie EUG, wspólnej kontroli granic czy kwestiach paszportowo-wizowych). Należy przypuszczać, że kryzys mógł także wpłynąć na ustępstwo Astany odnośnie do horyzontu czasowego ustanowienia wspólnego rynku energetycznego. Pośrednio, w dłuższej perspektywie, można oczekiwać zwiększonej skłonności do dywersyfikacji kierunków polityki zagranicznej sąsiadów Rosji (przy czym, niezależnie od tego, pozostanie ona dla nich bardzo ważnym partnerem). Otwarte pozostaje pytanie o długoterminowe skutki porażki rosyjskiej „miękkiej siły” na Ukrainie, a zarazem i na całym obszarze poradzieckim, gdzie nie tylko budowane są tożsamości narodowe w opozycji do imperialnej przeszłości, ale i następują zmiany pokoleniowe, stopniowo „rozwadniające” poczucie wspólnoty między byłymi republikami. Wzajemna percepcja coraz bardziej nacechowana jest nostalgią bądź obojętnością, natomiast nie odsyła do „projektu przyszłościowego” – a wydarzenia ukraińskie dodatkowo reaktywowały w społecznej percepcji demony agresywnego rosyjsko-radzieckiego imperializmu.

Rosja, jako „patronka” integracji euroazjatyckiej, w coraz większym stopniu będzie musiała uwzględniać globalną rywalizację geopolityczną i jej wpływ na konfigurację sił na obszarze poradzieckim. Nie tylko zaostrzyła się konfrontacja na linii Rosja – USA/UE na tle podziału stref wpływów w Euroazji, lecz również nasila się rywalizacja chińsko-amerykańska w Azji. W tych warunkach jeszcze bardziej aktualne staje się strategiczne założenie Rosji, iż integracja na obszarze poradzieckim, a zatem posiadanie własnego „zaplecza” geopolitycznego, to podstawowy warunek statusu międzynarodowego Moskwy. Chodzi o osłabienie roli bieguna euroatlantyckiego w ładzie globalnym, ugruntowanie i „uprawomocnienie” alternatywnego modelu rozwoju, odrębnego od zachodniego systemu wartości (politycznych, kulturowych, cywilizacyjnych), a tym samym o uzasadnienie rosyjskiej wizji wielobiegunowego porządku międzynarodowego opartego na zasadzie „równorzędnej suwerenności” państw (mocarstw) ze wszelkimi tego konsekwencjami dla stylu uprawiania polityki wewnętrznej i zagranicznej. Ambicje mocarstwowe Rosji powodują, że w zamian za korzyści polityczne Rosja jest skłonna do koncesji ekonomicznych na rzecz sojuszników, co najwyraźniej widoczne jest w relacjach z Białorusią.

Szanse budowy euroazjatyckiego bieguna wpływu zwiększają się dzięki zjawiskom kryzysowym w kręgu euroatlantyckim. UE przeżywa kryzys finansów, „rządności” i systemu wartości, a nad wymiarem wspólnotowym coraz częściej dominują partykularne interesy państw członkowskich. Stany Zjednoczone borykają się z własnymi wewnętrznymi problemami, problematyczną legitymizacją mocarstwowej polityki zagranicznej, wyzwaniami związanymi ze zwrotem w kierunku Azji i Pacyfiku oraz z konfliktami na Bliskim Wschodzie. Z uwagi na ograniczoną gotowość Zachodu do ponoszenia kosztów zaangażowania na obszarze poradzieckim wydaje się, że jedynym poważnym rywalem Moskwy jest rosnący w ekonomiczną siłę Pekin, choć to nie jemu rosyjska propaganda wyznaczyła rolę geopolitycznego adwersarza.

Oczywistym jest, że Unia Euroazjatycka nie będzie w stanie samodzielnie odgrywać roli bieguna wpływu, równorzędnego wobec USA czy Chin, będzie zatem potrzebować sojusznika. Początkowo w takiej roli Rosja widziała Unię Europejską: projekt „Wielkiej Europy od Lizbony do Władywostoku” miał być elementem równoważącym amerykańską hegemonię. Obecnie, zarówno z uwagi na kryzys ukraiński, jak i głębokie rozbieżności interesów między Moskwą i UE, idea ta została najpewniej na długie lata pogrzebana, natomiast naturalnym partnerem dla współpracy stały się Chiny, co zostało propagandowo nagłośnione podczas wizyty Władimira Putina w Szanghaju w maju 2014 r. O ile przedstawiciele Unii Europejskiej wprost oskarżają Rosję o ambicje neoimperialne i narzucanie sąsiadom wyborów geopolitycznych z pogwałceniem ich suwerenności (stąd sceptyczny stosunek do Euroazjatyckiej Komisji Gospodarczej jako potencjalnego partnera w negocjacjach), bardziej powściągliwie  o projekcie euroazjatyckim wypowiada się Pekin: wskazuje on m.in. na potencjał stabilizacyjny i ekonomiczny integracji euroazjatyckiej (oba czynniki mają znaczenie dla rozwoju zachodnich regionów Chin).

Jednocześnie różnica potencjałów ekonomicznych obu państw i rozbieżne interesy strategiczne czynią ten „sojusz” wysoce koniunkturalnym i niepewnym (m.in. w sferze współpracy energetycznej i wojskowej). Jeśli Rosję niepokoi dominacja USA na globalnych rynkach finansowych (stąd zresztą pomysł rozliczeń w walutach narodowych w ramach BRICS) i amerykańskie projekty „transoceanicznych” partnerstw handlowych (TTIP, TPP), marginalizujących geopolitycznie zarówno Chiny, jak i rosyjską Euroazję, to jednocześnie poważnym wyzwaniem jest chiński projekt rewitalizacji Szlaku Jedwabnego, ukierunkowany na ekspansję handlową na całym kontynencie azjatyckim i zagrażający ostatecznym „wykupieniem” regionu Azji Środkowej. Nadrzędnym celem Rosji-Euroazji jest, i najpewniej pozostanie, balansowanie w ramach trójkąta, którego pozostałe wierzchołki to Waszyngton i Pekin: jednoznaczny wybór któregokolwiek z nich kosztem drugiego mógłby się okazać zbyt niebezpieczny dla mocarstwowych aspiracji Moskwy, pozostawiając na „placu boju” jedynie dwóch graczy i marginalizując Rosję jako „trzecią siłę”.

Jak się wydaje, zbliżenie Moskwa – Pekin i zaostrzenie relacji Moskwa – Zachód zawęża pole manewru państw poradzieckich w ich polityce zagranicznej. Flirt z Zachodem będzie utrudniony: Moskwa będzie dławiła w zarodku wszelkie próby realnej dywersyfikacji polityki zagranicznej państw „bliskiej zagranicy”, co zresztą skutecznie zademonstrowała na Ukrainie, gdzie toczy się faktyczna proxy war. „Przyjaźń” rosyjsko-chińska nie pozwoli państwom środkowoazjatyckim na utrzymywanie „równego oddalenia” od obu mocarstw, ani na rozgrywanie sprzeczności między nimi, co najpewniej skutkować będzie ich zbliżeniem z Rosją, jako państwem nie tylko mniej niebezpiecznym gospodarczo i bliższym kulturowo, ale i jedynym gwarantem bezpieczeństwa w regionie oraz sojusznikiem wojskowym, realnie wspierającym armie innych członków Organizacji Traktatu o Bezpieczeństwie Zbiorowym. Z uwagi na żywotne znaczenie przestrzeni poradzieckiej dla Moskwy (znaczenie, jakiego temu obszarowi nie przydaje żaden inny gracz międzynarodowy), rola Rosji dla jej najbliższych sąsiadów wzrośnie w przypadku eskalacji zagrożeń na „obrzeżach” Euroazji: w Afganistanie, Azji Południowo-Wschodniej, na Bliskim i Środkowym Wschodzie. Uwagę zwraca w tym kontekście chociażby motywacja Kazachstanu, który – niezależnie od pretensji zgłaszanych pod adresem projektu euroazjatyckiego – nadaje priorytet relacjom z Moskwą w kontekście umacniania bezpieczeństwa narodowego. Należy założyć, że to właśnie swoista synergia między Unią Euroazjatycką a współpracą w ramach Organizacji Traktatu o Bezpieczeństwie Zbiorowym przesądza o wartości tej pierwszej dla Astany. W tym też wymiarze należy rozpatrywać plany rozszerzenia UC/EUG o takie państwa, jak Kirgizja, Armenia czy Tadżykistan – choć ekonomicznie jest to nieuzasadnione (państwa te są wybitnie „dotacyjne”), z punktu widzenia bezpieczeństwa ich akcesja pozwoliłaby stworzyć „głębię strategiczną” ugrupowania, uczynić z nich bufory przed zagrożeniami z Południa, a jednocześnie ograniczyć wpływy Zachodu na Kaukazie Południowym i Chin w Azji Środkowej. Brak wyraźnych kryteriów członkostwa świadczy o tym, że rozszerzanie będzie motywowane geopolitycznie i geostrategicznie. W przeciwnym wypadku państwa te jeszcze bardzo długo nie mogłyby marzyć o akcesji – są to pierwsi kandydaci spoza ekonomicznego „twardego jądra” obszaru poradzieckiego.

W perspektywie długoterminowej wiele będzie zależało od ostatecznego ustroju Ukrainy i jej statusu w relacjach Rosja – Zachód; będzie on silnie wpływać  na konfigurację stref wpływów w Euroazji i – tym samym – na pole manewru członków Unii Euroazjatyckiej. W ramach samej Unii decydująca będzie, jak się wydaje, umiejętność znalezienia punktu równowagi między ambicjami imperialnymi Moskwy, wraz z ich wymiarem wewnątrzpolitycznym, i postulatem maksymalizacji suwerenności pozostałych partnerów, niezbędnej dla umacniania ich tożsamości narodowej i międzynarodowej. Będą oni zainteresowani podtrzymaniem dominacji międzyrządowego formatu podejmowania decyzji, dywersyfikacją kierunków polityki zagranicznej, a jednocześnie czerpaniem maksimum korzyści ekonomicznych dzięki współpracy z Rosją. Niezależnie od łatwych do przewidzenia zawirowań we wzajemnych relacjach, państwa poradzieckie zaangażowane w integrację nie mają obecnie realnej alternatywy dla priorytetowych stosunków z Moskwą – ani w dziedzinie gospodarczej, ani bezpieczeństwa. Unia Euroazjatycka najpewniej pozostanie zatem „projektem flagowym”, gdyż rezygnacja z niej byłaby zbyt kosztowna – zarówno ekonomicznie (wg słów Nursułtana Nazarbajewa, „w pojedynkę nie przetrwamy”), jak i wizerunkowo i geopolitycznie.

„Przetrwanie” nie oznacza jednak jakościowego przełomu w dynamice procesu. O jego rozwoju przesądzi z jednej strony pozycja międzynarodowa Moskwy, z drugiej – arsenał dostępnych środków, dzięki którym będzie ona zdolna do skłaniania partnerów do dalszej integracji. Wiele wskazuje na to, że Rosja gotowa jest na istotne ustępstwa, głownie ekonomiczne, by rozszerzać EUG w celu realnej bądź potencjalnej projekcji wpływów poza swoje granice. Dużo jednak będzie zależało od kondycji gospodarczej Rosji, osłabionej nie tylko przez wprowadzone w 2014 r. zachodnie sankcje, nie tylko przez reakcję rynków międzynarodowych na kryzys ukraiński (co zostało odzwierciedlone m.in. przez spadek wartości rubla i ucieczkę kapitału z Rosji), lecz również przez kryzys strukturalny gospodarki, wyczerpywanie się mocy wytwórczych, brak wykwalifikowanych kadr, zacofanie struktury produkcji.

Państwom członkowskim, zwłaszcza Rosji, zależy na międzynarodowej legitymizacji projektu integracyjnego, będą one dążyć do uznania przez środowisko międzynarodowe Komisji Euroazjatyckiej jako równorzędnego partnera w procesie negocjacji ekonomicznych, a  przyszłej EUG – jako równorzędnej z UE organizacji międzynarodowej. Napięcia może natomiast rodzić interpretowanie przez Moskwę takiego uznania jako afirmacji rosyjskiej wyłącznej strefy wpływów w przestrzeni byłego ZSRR. Niemal pewna jest dalsza koegzystencja formalnego i nieformalnego wymiaru wzajemnych relacji, a proporcje między nimi będą pochodną koniunktury gospodarczej i partykularnych interesów elit. Jak w każdym projekcie integracyjnym bardzo ważne będzie poczucie sprawiedliwego podziału zysków i strat. Kryterium efektywności będzie też dostosowywanie tempa rozwoju integracji do tempa wdrażania już przyjętych zobowiązań. Należy zakładać, że rządy będą wykorzystywały istnienie Komisji i nie do końca jasny podział kompetencji w ramach EUG, dla rozgrywek politycznych zarówno z partnerami z ugrupowania, jak i z państwami trzecimi.

O perspektywach integracji przesądzi w znacznej mierze odpowiedź na pytanie, czy Rosja będzie zainteresowana stymulowaniem własnego i partnerów rozwoju gospodarczego, w celu poradzenia sobie ze zmianami koniunktury na rynkach międzynarodowych, czy raczej  wybierze utrzymywanie słabych gospodarczo i niestabilnych politycznie państw, nad którymi łatwo zapanować, ale które też mogą stać się źródłem problemów dla niej samej.

Maria Domańska

Kontakt z autorką: mashadomanska@gmail.com
Treść artykułu odzwierciedla osobiste poglądy autorki

Bibliografia:

  • Акимбеков С., Ненужная спешка, «Россия в глобальной политике» т. 12, № 1, 2014.
  • Бабурина O., Экономическая глобализация, „Проблемы современной экономики” 2008, nr 3 (27),
  • Белорусские товары в ЕЭП: демпинг, девальвация и льготная нефть в обмен на лояльность, 23.10.2012, http://www.nv-online.info/by/323/economics/….htm.
  • Белорусские товары в ЕЭП: демпинг, девальвация и льготная нефть в обмен на лояльность, 23.10.2012, http://www.nv-online.info/by/323/economics/….htm.
  • Дайнеко A., Перспективы функционирования экономики Беларуси в системе ЕЭП и ВТО, «Банкаўскi веснiк», красавiк 2013, http://www.nbrb.by/bv/cont.asp?id=9712.
  • Dragneva R., Wolczuk K. (eds.),  Eurasian Economic Integration. Law, Policy and Politics, Cheltenham – Northampton 2013.
  • Филиппов А., Постсоветская интеграция: кто за, кто против?, 30.12.2010, http://union-report.ru/expert/20/6.
  • Freinkman L., Polyakov E., Revenco C., Trade Performance and Regional Integration of the CIS Countries, „World Bank Working Paper” nr 38, Washington 2004, http://www-wds.worldbank.org/servlet/WDSContentServer/WDSP/IB/2004/08/17/000090341_20040817155733/Rendered/PDF/297910PAPER00182131589610.pdf.
  • Гринберг P., Россия в турбулентном мире. Вызовы и императивы, Москва 2012.
  • Яценко E., Элиты Беларуси, Казахстана, России и Украины о перспективах интеграции 2007, http://www.fundeh.org/publications/articles/66/.
  • Евразийское обозрение, № 1, 2014, www.belinstitute.eu.
  • Kassenova N., Kazakhstan and Eurasian Economic Integration: Quick Start, Mixed Results and Uncertain Future, Russie.Nei.Reports nr 14, November 2012.
  • Кобрина И., Лихачев Р., Внешняя торговля России в 2012 г., „Российский внешнеэкономический вестник” 2013 nr 5.
  • Kuznetsov А., Monitoring Mutual Investments in CIS Countries, “EDB Eurasian Integration Yearbook 2012”.
  • Lane D., Eurasian Integration as a Response to Neo-Liberal Globalisation, http://valdaiclub.com/russia_and_the_world/66605.html.
  • Проблемы формирования евразийского полюса экономической силы и его позиционирование в мире, „Мир перемен” 2012 nr 2.
  • Рябов A., Распадающаяся общность или целостный регион?, „Pro et Contra” 2011, т. 15, № 3 – 4.
  • Рост внутреннего товарооборота в ЕЭП: за 2 года – 45%, http://www.odnako.org/blogs/show_24490/.
  • Сюелин Г., Прохорова Н., Развитие экономики России и изменение модели экономического роста в посткризисный период, „Мир перемен” 2012, nr 4.
  • Соков К., Как изменится товарооборот в Таможенном союзе в 2014 г., 12.05.2014, http://www.ritmeurasia.org/news–2014-05-12–kak-izmenitsja-tovarooborot-v-tamozhennom-sojuze-v-2014-g.-12680.
  • Шуцунь В., Цинсун В., Перспективы евразийского интеграционного проекта и его последствия для Китая, «Проблемы национальной стратегии» 2013, № 3.
  • Таможенный союз – первые итоги: товарооборот не растет, как обещал Путин, 20.03.2013, http://glavcom.ua/news/117841.html.
  • Таможенный союз: что происходит за кулисами?, 20.03.2013, http://glavcom.ua/articles/10509.html.
  • Tarr D.G, The Eurasian Customs Union among Russia, Belarus and Kazakhstan: Can it succeed where its predecessor failed?, CEFIR Policy Paper series No. 37, December 2012.
  • Товарооборот между странами Таможенного союза в 2012 году увеличился на 8,7 проц., т.е. до 68,6 млрд долларов – ЕЭК, 20.02.2013, http://russian.news.cn/economic/2013-02/20/c_132181142.htm.
  • Винокуров Е., Евразоскептицизм, «Россия в глобальной политике» т. 12, № 1, 2014.
  • Wiśniewska I., Integracja eurazjatycka. Rosyjska próba ekonomicznego scalenia obszaru poradzieckiego, „Prace OSW” nr 44, Warszawa, lipiec 2013.
  • Bieżąca prasa rosyjska (Коммерсантъ, Ведомости, Известия, РБК Daily, Независимая газета, Российская газета, Эксперт).

Jeśli spodobał ci się ten artykuł podziel się nim ze znajomymi! Przyłącz się do Nowej Debaty na Facebooku TwitterzeWesprzyj rozwój Nowej Debaty darowizną w dowolnej kwocie. Dziękujemy! 

Komentarze

Komentarze

PODZIEL SIĘ
Poprzedni artykułO Wildsteinie, Twardochu i wulgaryzmach
Następny artykułCzy całe społeczeństwo może wpaść w pułapkę umysłu?
W 2012 r. obroniła z wyróżnieniem na Uniwersytecie Warszawskim pracę doktorską pt. "Uwarunkowania procesów integracyjnych i dezintegracyjnych na obszarze poradzieckim" (opublikowana następnie przez Wydawnictwo Aspra, Warszawa 2013). Dotychczasowy dorobek obejmuje ponadto artykuły naukowe dotyczące polityki Białorusi wobec państw obszaru poradzieckiego (2010), sytuacji Rosji na tle światowego kryzysu finansowo-gospodarczego (2012), turkizmu jako tożsamościowego fundamentu integracji państw obszaru poradzieckiego (2013), perspektyw modernizacji Rosji w świetle założeń jej polityki zagranicznej (2013).

ZOSTAW ODPOWIEDŹ